Reegård: Skjerming mot kommersielle helt sentralt i EU og EØS

Kommunalt treningstilbud 

Den første saken foregår i selveste Høyesterett allerede i oktober og dreier seg om kommuners idrettstilbud overfor sin lokalbefolkning og i hvilken grad EØS-regler kan blandes inn i dette. Dernest følger saker om henholdsvis sykehjem, sykehus, tannhelse og pensjon. Men også en potensielt stor sak som berører forholdet mellom offentlige, kommersielle og ideelle aktører for barnevern og andre sosiale tjenester. 

Omfattende regler for velferdsorganisering på overnasjonalt nivå er ikke myntet på at EU-EØS egentlig skal blande seg mye inn i temaet. Det er snarere et regelverk som er omfattende og nokså ugjennomtrengelig for å holde disse tjenestene utenfor; slik Hambro poengtert skriver i sin artikkel: 

«EØS-avtalen ble inngått for å gjøre Norge til en del av EUs indre marked. Det var ikke meningen at avtalen skulle påvirke organiseringen av offentlig sektor.»

Jeg må derfor bruke litt plass på dette paradokset, før jeg konkretiserer gjennom de norske enkeltsakene. Til slutt vil jeg konkludere om relevansen for måten Civitas posisjonerer seg i sitt arbeid for mer kommersiell velferdsorganisering.

Generell regelbakgrunn                                                                              

Som mellomstatlig samarbeids- og koordineringsprosjekt, er det fremme av grenseoverskridende økonomi som er det opprinnelige formålet med EUs indre marked og Norges deltakelse i EØS-avtalen. For Norges del betyr det at vi for næringsvirksomhet, med unntak for fisk og landbruk og ytre toll (tollunionen), skal stå overfor samme markedsadgang og de samme gjensidig åpne grenser som våre naboland. 

I utgangspunktet skal landene (særlig de uten euro-tilknytning) fortsatt styre egen økonomisk politikk og organisering. Harmonisering av markedene for kapital og varer gir et hav av felles regler, mens velferdstjenester i likhet med arbeidslivsforhold, er mer skjermet fra prinsippet om «standardisert» markedskonkurranse enn det vare-, tjeneste- og kapitalmarkedene ellers er. Også i nasjonale konkurranselover, som den norske, er både offentlig sektor og arbeidsmarked  viktige unntak fra de mer «rene» markedsprinsipper som ellers gjelder. 

Men jo mer vi innretter velferdstjenester kommersielt, jo nærmere kan vi bli forpliktet av EØS-regler.

Stein Reegård
Samfunnsøkonom

Motstykket til denne regelstyrte skjermingen av arbeid og velferd i nasjonal markedsøkonomi gjenfinnes også i annet regelverk for internasjonal økonomisk samarbeid. Det er utover EØS å finne i regler under viktige organisasjoner som WTO og ILO, der arbeid og tjenester behandles som noe annet enn varer. Markedsreglene skal også primært koordinere den handel og annen økonomisk virksomhet som krysser landegrenser. Landene kan enkeltvis for intern samfunnsøkonomi ellers innrette seg ulikt på de fleste samfunnsområder. 

Arbeidskraft behandles ikke som «varer», men...

Blant de mest kjente avvikerland i type samfunnsorganisering er USA, og i Europa, særlig Storbritannia. Sammenliknet med nordiske land behandles både arbeidskraft og velferdstjenestens produksjon og forbruk mer som «handelsvarer» i disse landene. 

Arbeid og offentlig velferd behandles som hovedregel hos oss ikke på linje med varer. Men jo mer vi innretter velferdstjenester kommersielt, jo nærmere kan vi bli forpliktet av EØS-regler og annet regelverk når slike er kommersielle i andre land og kan omfatte eksport til andre land (og dermed potensielt import til Norge). 

Det har utspring i de forannevnte prinsipper: Indre marked skal fremme felles markeder der det er tale om næringsvirksomhet. Det skal være «Samhandelsvirkning»; fravær av dette tilsier nasjonal kontroll og i utgangspunktet fravær av overnasjonal regulering. Både de forannevnte sakene og kanskje Civitas manglende erkjennelse av velferdstjenesters særtrekk, viser imidlertid at dette er lettere sagt og skrevet enn det er i praksis. Det er mye flytende overgang og blanding mellom «kommers» og ikke-kommers selv i velferdsstater som de nordiske. 

Kompliserte grensedragninger

Denne komplikasjonen har betydd at det er utviklet et hav av regler, prosesser og prinsipper i tilknytning til det som for Norge er EØS-avtalen. Og det selv om arbeid (kjøp og salg av arbeidskraft) og velferd er anerkjent som noe markert annet enn varer og andre tjenester blant de «fire friheter» som et indre marked skal bestå i. Regelverket er omfattende; ikke fordi EU skal blande seg inn og harmonisere, men mest for å forvalte de tidvis litt kompliserte grensedragninger for det som har vært ment for nasjonal autonomi eller sjølråderett. 

Velferdstjenester er «noe annet», men hvert land skal i stor grad bestemme selv hvordan de kompenserer for ulike typer problemer med å «la markedet styre».

Stein Regård
Samfunnsøkonom

Årsaken til denne skjermingen er nettopp det NOU-en diskuterer. Velferdstjenester er «noe annet», men hvert land skal i stor grad bestemme selv hvordan de kompenserer for ulike typer problemer med å «la markedet styre».

Det er, samlet sett, et såpass klart skille at man i EU-politikken snakker om en «europeisk sosial modell» i motsetning særlig til den vi finner i USA.  For nærmere om dette og ulike velferdsmodeller; se min lille bok «Under radaren- EØS-avtalen en blanding av juss, politikk og økonomi».

6 EØS-saker i Norge – og i Høyesterett allerede i høst

Til tross for det skal være mye skjerming, verserer det mange enkeltsaker både for velferdspolitikk og arbeidslivssaker i EØS. Det følger av at EØS styres av ofte uklare regler. De kan i skiftende grad benyttes eller utnyttes av ulike typer aktører. For, om mulig, å gjøre det hele litt mer konkret og forståelig: omtaler vi kort seks aktuelle saker framover som vil versere, dels i Norge dels i dialog og mekanismer på overnasjonalt nivå (EU-EØS systemet). I tillegg til den mye mer kjente saken om utleie av arbeidskraft og bemanningsbyråers rolle, dreier de seg alle om velferdstjenester:

1. Skal velferdsaktørene Norlandia og Stendi få gjennomslag for å svekke ideelle aktørers rammebetingelser og få deres  prefererte rolle i offentlige anbud erkærtulovlig etter EØS-avtalen?
2. Skal norske kommuner kunne presses til å bruke kommersielle aktører i eldreomsorgen mot sin egen vilje? 
3. Skal norske kommuner «fradømmes» retten til å drive treningssentere i tilknytning til sine idrettshaller? 
4. Skal norske myndigheter la seg presse av EØS-avtalen til å tilby annen innrettet tannhelsepolitikk enn planlagt? (link til henvisnig)
5. Skal norsk helsevesen la seg presse til større bruk av utenlandske sykehus enn de selv planlegger for? 
6. Skal norske kommuner og sykehus presses til å inkludere Storebrand i sitt ellers samlede og non profit baserte pensjonssystem? 

Alle disse sakene kan skildres på ulike måter og med hver sine omfattende tekster og vurderingstemaer. Det er en hovedgrunn til at sakene både går «under radaren» for politikk og annen offentlighet og at de kan få overraskende utfall for både myndigheter og andre aktører.

Ulike typer prosess og saksbehandling

EØS-saker har ulike og ofte lange prosessforløp, og det kan vær uklart bl.a når de kan sies å starte og slutte. Det mest håndfaste er når rettsaker berammes, men de kan foregå både nasjonalt, overnasjonalt og avklares både formelt og uformelt før en kommer dit. Normalt er det jo ankemulighet i rettsavgjørelser og i hvert fall alternative måter for hvordan konklusjoner og oppfølging kan skje.

Den viktigste prosessen er imidlertid hvordan regler forstås i hverdagen blant de berørte interesser. Det er der mye av såkalt handlingsrom ligger. 

Dragkampen om kommersiell velferd er ikke særnorsk, men foregår i alle land. 

Stein Regård
Samfunnsøkonom

Sak 3 (treningssenter) kommer opp helt på høyesteretts nivå allerede i oktober. Sak 2 (anbud) sykehjem må nøye seg med lagmannsrett i høst, mens den bredeste av dem alle; sak 1; dreier seg om en eventuell endring av norsk regelverk ikke bare for ideelle velferdsaktører, men også stiftelser og andre institusjoner med «lav» skatt som vil strekkes utover i tid. 

Sak 4 og 5 kan komme opp i forbindelse med en varslet stortingsmelding om prioriteringer i norsk helsevesen. Mens sak 6 om ansvaret til kommuner og sykehus for egne ansattes tjenestepensjon, er en langdryg diskusjon med Storebrand på ESA-nivå, der fremtidig saksforløp kan dreie seg om litt av hvert.                 

Anerkjenner at tjenester er noe annet

Det foranstående er dels ment å gi et tilleggsperspektiv på debatten om kommersiell velferd som er fyldig behandlet i en bredt sammensatt offentlig utredning. Dels gi et oppmerksomhetshint om det som foregår i EØS og hva og hvilken myndighet som kan påvirke norske løsninger.

Dragkampen om kommersiell velferd er ikke særnorsk, men foregår i alle land. Forståelsen i EU ligger nærmere utvalgsutredningen enn det dens skarpeste kritikere i Norge (fra Civita) gjør. I nokså klar motsetning til Civitas kritkk av NOU 2024:17, har det alltid vært reservasjoner mot EU-myndighet og harmonisering av regelverk for velferdstjenester. I dette ligger anerkjennelse av at disse tjenester har trekk som ikke i samme grad gjelder øvrige deler av markedsøkonomien.

Mer liberalistisk enn tyngdepunktet i EU

Det er rettet sterke angrep på utredningens innhold og den forståelse av økonomi og samfunn som denne bygger på; i fremste rekke gjennom tenketanken Civita. I deres lagoppstilling inngår også tidligere sentralbanksjef Øystein Olsen og samfunnsøkonom Steinar Juel. Denne støtten distanserer seg fra det jeg vil kalle grunnkunnskap i samfunnsøkonomi. Den synes også å bero på en forståelse av økonomi og samfunn og hensynet til sosial fordeling som er mer liberalistisk enn hva som er tyngdepunktet i EU. 

EØS-reglene på velferdsområdet er så uklare at mye kan skje.

Stein Reegård
Samfunnsøkonom

Når det gjelder fremtidig utfall av de enkeltsaker som er omtalt, dreier det seg om en komplisert vurdering av juss, økonomi og politikk. EØS-reglene på velferdsområdet er så uklare at mye kan skje. Det reflekteres i at sakene dels har vært gjenstand for innbyrdes motstridende utfall, dommer med dissenser, og at rettspraksis generelt er i stadig bevegelse. Tendensen i senere tid synes å ha vært styrket vekt på nasjonalt handlingsrom og mindre inngrep i saker uten samhandelsvirkning.

Det gir større handlingsrom og økt variasjon mellom land. Dette samsvarer også med anbefalinger i EØS-utredningen (NOU 2024:7) om større vekt på samhandelsanalyse og mangfoldet av løsninger og tilpasninger i ulike land.