Kan regjeringen avklare hvordan EUs bokføringsregler slår ut dersom Norge ønsker å rapportere negative utslipp i oppfyllelse av våre klimaforpliktelser i ESR og ETS?

FNs klimapanel er klare på at karbonfjerning er viktig for at verden skal klare å nå klimamålene. Karbonfjerning betyr at man fjerner CO2 fra atmosfæren. Karbonfjerning omtales også som «negative utslipp», og finnes i to hovedformer: Naturlig, for eksempel gjennom skog som vokser og som dermed suger til seg CO2 gjennom sin levetid, og teknologisk, slik som fangst og lagring av biogen CO2 (bio-CCS) eller direktefangst av CO2 fra omgivelsesluft (DAC). CO2 som fanges gjennom disse teknologiske løsningene kan enten lagres permanent under bakken i geologiske formasjoner (karbonfangst og lagring) eller brukes som innsatsfaktor i produkter (karbonfangst og -bruk/«CCU»). Fangst og lagring av CO2 fra fossile kilder bidrar ikke til negative utslipp.

Den 6. februar 2024 la Kommisjonen frem en melding om EUs klimamål for 2040 og en melding om industriell karbonhåndtering. At de to dokumentene ble lagt frem samtidig er ikke tilfeldig. EU anerkjenner her at karbonfjerning er en viktig del av løsningen på klimautfordringene. Teknologisk karbonfjerning må likevel kunne sies å være et relativt nytt område i klimapolitikken. Det gjenstår enkelte uavklarte spørsmål. Dette gjelder både hvordan karbonfjerning kan bokføres i utslippsregnskapene og – i forlengelsen av det bokføringstekniske – hvordan myndighetene kan legge til rette for at aktørene kan gjennomføre konkrete prosjekter (virkemidler og insentiver).

Bokføring:
I desember 2021, under klimatoppmøtet i Glasgow (COP26), ble det enighet om at stater kan inkludere karbonfjerning for å nå sine klimamål under Parisavtalen. Dette betyr at Norge kan bokføre negative utslipp fra norsk territorium både i oppfyllelsen av sitt klimamål under Parisavtalen og målene som er lovfestet i klimaloven.

EU-regelverket åpner foreløpig ikke for bokføring av negative utslipp fra teknologisk karbonfjerning. De kvotepliktige bedriftene kan ikke oppfylle sin kvoteplikt i EUs kvotesystem (EU ETS) gjennom negative utslipp. Landene kan heller ikke oppfylle sine forpliktelser under EUs innsatsfordelingsforordning (ESR) gjennom negative utslipp. Dette ble senest bekreftet i april 2024 da Kommisjonen fikk flertall for sitt forslag om å endre forordning (EU) 2020/1208, et teknisk regelverk om bokføring under innsatsfordelingen. Med de siste endringene fremgår det nå eksplisitt av forordningen at negative utslipp skal holdes utenfor når landene beregner sine utslipp under innsatsfordelingen.

I forbindelse med vedtak om endringer i forordningen leverte Kommisjonen en egen uttalelse. I uttalelsen skriver Kommisjonen at den anerkjenner og støtter nøkkelrollen som industriell karbonfjerning (inkludert Bio-CCS) vil måtte spille i oppfyllelsen av EUs klimamål og for å veie opp for utslipp fra sektorer med begrenset kuttpotensial. Den skriver videre at det er behov for mer analyse om hvordan negative utslipp skal bokføres i EU-regelverket.

I forkant av vedtak av Kommisjonens forslag om å endre den relevante forordningen sendte klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen et brev til EUs klimakommissær Wopke Hoekstra, datert 14. mars 2024. I brevet ba statsråd Bjelland Eriksen EU revurdere sitt standpunkt om at teknologisk karbonfjerning ikke skulle kunne telle med i oppfyllelsen av EU-regelverket. I et etterfølgende møte mellom statsråd Bjelland Eriksen og kommissær Hoekstra forklarte kommissæren at Kommisjonen følger EU-enigheten som fremgår av fortalepunkt 17 i revidert innsatsfordeling (forordning 2023/857). Der ber Rådet og Europaparlamentet om at Kommisjonen skal komme tilbake til spørsmålet om bokføring av negative utslipp etter man endelig har vedtatt forordningen som etablerer et frivillig sertifiseringsrammeverk for permanent karbonfjerning, karbonlandbruk og karbonlagring i produkter.

Som representanten påpekter fremgår det i klimakvotedirektivets artikkel 30 nr. 5 at Kommisjonen innen 31. juli 2026 skal vurdere hvordan karbonfjerning kan inkluderes i kvotesystemet. Kommisjonen skal i samme tidsrom vurdere om det er hensiktsmessig å innlemme avfallsforbrenning i EUs kvotesystem. Disse vurderingene kan munne ut i lovforslag fra Kommisjonen. Fra regjeringens side vil vi følge godt med og spille inn eventuelle norske posisjoner.
Status når det gjelder bokføring i EU-regelverket er med andre ord at landene foreløpig ikke kan benytte negative utslipp til å oppfylle sine forpliktelser under innsatsfordelingen, men at Kommisjonen vil komme tilbake til denne problemstillingen innen sommeren 2026.

Virkemidler og insentiver:
I løpet av 2024 har regjeringen fått oversendt to utredninger om virkemidler for å bidra til realisering av flere karbonfangstprosjekter:
i) Oslo Economics har på oppdrag fra Miljødirektoratet gjennomført en utredning om virkemidler for industriell karbonfjerning,
ii) Oslo Economics og Sintef Energi har på oppdrag fra Energidepartementet kartlagt virkemidler som kan legge til rette for CO2-fangst i norsk industri og avfallsforbrenning.

Regjeringen arbeider med å vurdere hvordan den vil følge opp disse rapportene.